从白宫扩权提案看美国加密资产税务监管的“终极拼图”

引言

根据美国政府官方网站显示，美国国税局（IRS）已于11月向白宫提交一项提案，建议采用一套针对数字资产报告与征税的国际标准，目前白宫仍对此提案进行审查中。这项名为《经纪人数字交易报告》的提案于11月14日提交至白宫，核心内容是落实“加密资产报告框架”（Crypto-Asset Reporting Framework，简称CARF）。一旦生效，IRS将能获得美国纳税人在海外交易所与境外平台的加密交易信息。

这一动作发生在特朗普政府重新执掌白宫的背景下，显得尤为耐人寻味。尽管市场曾对新政府抱有放松监管的期待，但财政现实与赤字压力似乎让联邦政府在税收执法上选择了更为强硬的实用主义路线。这项提案不仅是美国国内税法的修补，更是全球加密资产税务监管拼图中的关键一块。

本文作为CARF系列研究之一，将从此次提案切入，首先对CARF框架的制度背景与核心机制作简要回顾；继而结合美国现行的税务信息申报与跨境信息交换体系，分析其在数字资产领域的制度衔接与潜在变化方向；最后，从不同类型市场主体的角度出发，评估 CARF 落地可能带来的合规影响与风险敞口，并提出相应的应对思路，以期为行业参与者与投资者提供参考与借鉴。 

1. 白宫审查新规，锁定全球加密税源

白宫此次审查的提案，核心意图在于在既有的国内数字资产报告规则的基础上，引入更具跨境可执行性的国际信息披露机制，从而在税务信息获取上突破地域边界，推动相关服务商承担更严格、更全面的数据申报义务。这意味着美国监管视角不再仅停留于本土交易平台的数据可得性，而是顺应CARF所代表的全球税务透明化趋势，将信息触角延伸至境外交易所与离岸服务网络，目标在于形成对美国税收居民境外加密活动的可识别、可追踪、可交换的监管闭环。

该提案既是对国际协同治理的制度回应，也深受宏观财政压力的直接驱动。一方面，在全球主要经济体加速推进CARF跨境报告标准的背景下，美国如不建立对接机制，将在跨境信息获取与执法协作中面临制度缺口；另一方面，在特朗普政府以减税和关税为双引擎的经济政策下，联邦财政面临严峻挑战。据国会预算办公室（CBO）测算，仅2025财年美国赤字就可能突破2万亿美元。在不增加传统所得税率的前提下，国内“堵漏增收”（Closing the Tax Gap）的政策目标持续强化，数字资产尤其是离岸账户与跨平台交易被视为税收流失与合规盲区的重要来源。正如美国财政部曾在其《绿皮书》中多次指出的：“离岸加密账户每年导致的税收流失高达数百亿美元”。

2. CARF开启全球加密税收“CRS 2.0”时代

《加密资产报告框架》（CARF）是经合组织（OECD）制定的全球加密资产税务信息透明标准。该框架通过统一尽职调查规则和税务信息自动交换机制，要求加密资产服务提供商（RCASPs）向税务机关报送客户身份、账户及交易等关键信息，并将向外部钱包的转账纳入报告范围，以弥补传统金融监管在数字资产跨境流动方面的空白。

CARF本身是一项由OECD制定的国际标准，不具备直接的法律效力，必须通过各国承诺加入、立法转化与系统对接才能真正落地实施。申言之，CARF在不同国家/地区开始实施的时间取决于各国的具体承诺。经合组织数据显示，截至2025年12月4日，已有75个辖区正式承诺在2027年或2028年实施CARF，其中53个辖区已签署了CARF双边或多边主管当局协议（CARF MCAA）。本次白宫审查提案可能第一次系统性给出美国路径。

3. 美国加密监管框架：逐渐走向有序清晰

尽管CARF在国际层面搭建了跨境数据交换的通道，但其能否真正发挥作用，仍取决于各国税务机关是否具备充分的国内法授权与合规基础，能够充分利用境外数据。对美国而言，这意味着必须先在国内完成报告义务主体、信息口径与执法权限的制度设计。回顾2021—2025年，美国在加密资产治理上呈现出逐渐有序清晰的特征。

3.1 第一阶段：基础设施法案的伏笔（2021-2023）

起点通常被追溯至2021年《基础设施投资与就业法案》（IIJA）对税务报告规则的改造。 。该法案拓展了税法下“经纪人”（Broker）的定义，将任何“负责定期提供涉及数字资产转移服务”的人纳入其中DeFi开发者都纳入了税务申报义务人。但在随后的两年里，财政部通过一系列拟议规则制定通告，围绕“是否为客户提供交易执行/撮合/转移服务、是否能够获取并验证客户信息”等要素，逐步把纯技术提供者与面向客户的中介型服务作区分，逐渐厘清了监管边界。

3.2 第二阶段：1099-DA表格的落地（2024-2025）

立法层面完成授权后，IRS推动Form 1099-DA作为数字资产交易报告的标准化载体，并将适用起点锚定在2025-01-01之后发生的相关交易此举旨在将数字资产交易的报告流程提升至与传统证券交易相同的标准化水平。具体而言，美国本土交易所（例如Coinbase、Kraken）现在必须强制性地为每位用户生成1099-DA表格，详尽列出每笔交易的成本基础、获取日期、出售日期及资本利得；该措施同时对行业产生了巨大的历史数据清洗压力，迫使交易所在2024至2025年间完成了大规模的用户KYC补录和历史数据修正工作。对于无法提供完整税务信息的账户，交易所采取了冻结或实施强制预扣税等措施，确保国内税务合规网络的严密性。

3.3 第三阶段：全球监管与离岸合规（2025至今）

自2010年《海外账户税收合规法案》（FATCA）通过并实施以来，美国已能通过全球金融机构申报体系获取美国税收居民的境外金融账户信息；但在相当长一段时间里，加密资产交易平台——尤其是境外交易所与离岸服务商——并未被充分纳入这一套跨境信息披露网络。当国内数字资产税务报告制度（以1099-DA 等规则为代表）逐步进入落地阶段、加密资产金融化合规通道（如现货 ETF）打开后，监管视野中的结构性缺口愈发集中地指向离岸市场：如果境外平台交易信息无法被体系化获取，税务征管将难以形成闭环，这也构成了近期白宫审查相关提案的现实背景。

2024年，财政部/IRS 最终发布并推进了数字资产经纪人信息申报的最终规则（1099-DA 体系），为国内数据归集奠定基础；随后2025年相关部门将对接 OECD CARF 的拟议规则提交白宫审查，显示美国开始探索将跨境信息交换机制纳入数字资产征管工具箱。

3.4 监管拼图的成型：从严格执法到疏堵结合

值得一提的是，在税务征管体系逐步完成推进后，仅用“税务监管收紧”并不足以概括美国加密治理的整体面貌。更准确的观察是：美国监管正在从早期高度碎片化、以个案执法为主的模式，逐步过渡为一种组合式治理。一方面为合规金融化与机构参与打开制度化通道，另一方面通过报告、执法与信息机制持续抬升违规成本与税基透明度。这种“疏堵并举”的结构，是理解2024年以来政策信号分化的关键。 

FTX事件后，SEC主席Gary Gensler的执法即监管策略曾在2023年达到顶峰，对Coinbase、Binance等接连发起诉讼，行业如履薄冰。

然而在2024年，格局出现阶段性变化。这一年中，美国证券交易委员会相继批准了现货比特币ETF（1月）和现货以太坊ETF（5月），此举正式接纳了加密资产作为一种“合法”资产类别，为传统资本的合规入场打开了大门；与此同时，国会也采取了积极的立法行动，《21世纪金融创新与技术法案》（FIT21）在众议院获得两党多数票通过（5月），首次试图建立清晰的监管框架，明确划分SEC与CFTC的管辖权。此外，后续监管口径在2025年出现调整（SAB 122），在一定程度上缓解了银行进入加密托管等业务的会计处理阻力。

基于上述政策事件的解读梳理，美国监管格局正由证券交易委员会（SEC）单一主导的执法模式，转向由国会立法框架、SEC与CFTC的审慎监管、以及财政部与国税局（IRS）负责的反洗钱与税务合规共同构成的协同体系。这一转变体现了一种更为成熟、疏堵并举的监管思路：一方面为符合规范的资产（如ETF）提供发展通道，另一方面则对逃避税收等违规行为（如通过CARF所针对的加密资产）强化管控。SEC趋向灵活实则是为了将创新活动留在美国，而IRS加大监管力度，则是为了确保由此产生的财富能够被纳入美国税基。

4. 行业影响与未来展望：在透明时代寻找新平衡

全球监管清晰与税务合规是大势所趋，美国不断强化离岸执法，将对加密资产行业的各个参与方产生深远影响：“鸵鸟心态”已然失效，一个全新的合规时代已经到来。

4.1 对虚拟货币交易平台/经纪型服务商

在美国语境下，平台合规的核心抓手是国内层面的“数字资产经纪人报告”体系（以 Form 1099-DA 为代表）。对面向美国客户、或在美国具有报告义务连接点的平台而言，其需要按照经纪人报告规则进行客户身份信息收集、交易信息归集与报表生成，并配套完善客户税务信息（如 TIN 等）与成本基础相关数据治理（部分要素存在过渡安排）。若后续美国对接 CARF 的规则议程继续推进，则对跨境业务占比高的平台而言，合规重心将进一步报送内容与跨境对齐，并可能触发更严格的数据标准化、对账留痕与跨境报送能力建设。总体看，这将显著抬升平台的数据治理与合规投入，但也会提升其在机构客户、银行合作与合规市场中的可持续经营能力。

4.2 对个人投资者

随着国内经纪人报告落地，更多交易数据会通过 1099-DA 等机制进入 IRS 的信息体系，个人的漏报空间被压缩；若未来跨境信息交换机制进一步强化（包括 CARF 对接路径），境外平台与离岸账户的信息可得性提高，历史交易与资金链解释压力也将上升。对投资者而言，真正的风险往往不是未来税负增加，而是既往年度的申报一致性与成本基础还原能力不足导致的补税、罚息与合规争议。

4.3 对加密资产托管机构

托管机构的义务边界取决于其是否仅提供单纯托管服务还是同时提供交易执行、撮合、兑换等经纪型服务。若仅提供保管、钱包管理、托管报告等服务，其合规压力更多体现在客户尽调、资产隔离、安全控制与与银行合作要求上；但若托管与交易执行深度结合，则更可能被纳入经纪人报告与相关税务信息申报框架，需建立更完整的客户税务信息采集、交易口径归集与报表输出能力。趋势上，美国的制度演进会迫使托管机构更清晰切分业务线与角色定位，减少名为托管，实为撮合的灰色地带。

4.4 对银行及传统金融中介

虽然税务报告义务主要落在经纪型平台与服务商身上，但银行与传统金融中介也会被动纳入这一生态。银行在为加密平台提供法币出入金、结算、托管或授信服务时，会更关注平台的客户尽调、交易可追溯性、税务信息合规与制裁/反洗钱风险暴露，并可能把可被审计、可提供合规报表、能够配合税务/监管调查作为合作前提。对财富管理、家族办公室等业务而言，加密资产也将更系统地被纳入整体税务合规与跨境申报规划，促使机构客户从投后补救转向交易前的合规设计。

5. 应对策略：从观望转向主动合规

鉴于美国对接OECD CARF仍处于审查链条中，具体适用范围与技术口径尚未完全明确，市场主体更可行的路径是：以国内经纪人报告制度（1099-DA 等）为基准，并参考 FATCA/CRS 及其他司法辖区推进CARF的通用做法，提前完成数据治理与流程改造，为未来可能的跨境对接预留接口。

具体而言，对于交易平台与经纪型服务商，要尽早评估自身是否落入经纪人/报告义务主体范围，优先对齐1099-DA的客户信息采集与交易数据归集要求；在 KYC 流程中补齐 TIN、税收居民身份等关键字段，建立可审计的数据留痕与报表输出能力，并预留与国际数据结构兼容的映射接口，以降低后续规则落地的改造成本。

对于个人投资者，关键不在交易平台，而在交易记录与成本基础是否可还原、可解释、与申报口径一致。建议尽早归集跨平台/跨链交易流水，保留成本、费用与对价凭证；对存在境外平台交易或离岸账户的投资者，提前评估既往年度的申报一致性与潜在补报需求，避免信息可得性增强后被动应对。

对于托管机构与基础设施服务商，要按业务实质划分义务边界：纯托管以安全、隔离与可审计记录为核心；若托管与撮合/执行/兑换等经纪服务耦合，则需参照平台标准提升客户税务尽调与数据报送能力。即便细则未定，也应先把交易数据留存、对账与报表能力做成待查的状态。

结语

白宫此次对提案的评估，绝非孤立的行政命令，而是数字经济时代国家主权对金融边界的重新确权。对于从业者而言，这既是挑战也是巨大的机遇。传统的避税思维将不再可行，取而代之的将是精细化税务筹划与自动化合规申报。在这个新时代，透明合规已成必然。正如本杰明·富兰克林所言：“在这个世界上，除了死亡和税收，没有什么是确定的。”而在Web3的世界里，这句话或许应该加上一个注脚：“即使在去中心化的区块链上，税收也终将如影随形。”