美国CFTC主席：监管必须与创新同行

编者按：本信息发布于美国商品和期货委员会（CFTC）网站，是CFTC主席Michael S. Selig在创新咨询委员会会议上的发言。本文由亚太未来金融研究院编译。

全文：

谢谢。下午好，欢迎参加创新咨询委员会的首次会议。

我们聚集了美国一些最伟大的建设者、思想家和企业家，聚集在我们国家的首都，展开一系列关于金融市场走向的对话，以及美国，尤其是商品期货交易委员会（“CFTC”）将在塑造未来的过程中扮演什么角色。

在我们开始之前，我想先退一步，讨论一下为什么美国在金融这一新领域中的领导地位如此重要。但在我发言之前，我必须先声明，今天我在这里表达的观点是我个人的观点，不一定代表委员会的立场。

构筑前沿

半个多世纪以来，CFTC一直处于美国金融市场创新的核心，帮助确保创新能够蓬勃发展，同时确保市场保持公平和韧性。

1974年，杰拉尔德·福特总统签署的《商品期货交易委员会法案》成为法律时，美国的衍生品市场正因各种新型工具的爆炸式增长而发生变革——从货币合约、石油配置，到金妮·梅凭证。

尽管联邦监管的商品交易所自1920年代起就存在，但此前法律仅涵盖了列举的农产品合同，如小麦、玉米、棉花和稻米。合同的平衡受到各州法律碎片化的影响，而正是这种状况促使国会最初制定了联邦商品法。因此，美国开始落后。

美国最早的商品交易所——芝加哥期货交易所的历史，被描述为一段“抵御无数州和国家级政客的故事，这些政客似乎都意图关闭该委员会”。1848年，一群商人在一家面粉店楼上设立了委员会，以执行采购、称重和分级商品的一套法规和规则，并调解商人间的纠纷。

到1859年，出现了一种惯例，承诺买卖商品的各方可以根据商品价格的变化向对方支付或接收付款，而非直接进行或接受实物交货。他们标准化了承诺——粮食的量度、价格、日期——让数百英里外的农民能在第一场霜冻前锁定，磨坊主也能规划一年，而不必仅靠希望维持生计。这些安排后来被称为期货合约。

市场对这一创新的反应与我们今天要讨论的一些技术非常相似。随着这些早期市场逐渐成形，全国各地的州立法者开始对这些交易所施加广泛的州级“反赌博”和“反投机商”法律。一位立法者呼吁联邦采取行动，感叹“谷物赌徒已经把芝加哥的交易所大楼变成了世界上最大的赌博场所。”卡尔·马克思称交易所为“赌博”厅，“小鱼被鲨鱼吞噬”。

同样的言论已经被用来否定和破坏我们的市场一个多世纪了。

但当立法者考虑修订《商品交易法》（简称“CEA”）并最终将联邦监管框架纳入商品交易所时，他们意识到我们今天所知的事实：监管与创新必须携手并进。没有明确的规则，建筑商、远见者和创业者就会选择前往更光明的地方。

因此，国会建立了一套面向期货的联邦市场监管体系。它设立了一个新的联邦机构——CFTC，并赋予其对商品衍生品市场的“专属管辖权”。立法者还包括一项法定要求，要求该机构“促进负责任的创新”。

立法者认识到几乎任何有形或无形的事物都可能作为衍生品合同的基础，因此将“商品”一词定义为“所有商品和物品，......以及可能作为衍生合同对象的服务、权利和利益。这包括合同双方无法控制的事件、突发情况和事件。 在“本质上无限的潜在商品领域”中，交易所能够自由创新，在统一的联邦监管框架下提供各种新型金融工具。

这一定义的广泛性清楚地表明，立法者有意选择不基于基础商品来碎片化对商品衍生品市场的监管权。他们认为“基础商品的性质不足以成为划分监管权力的充分依据。” 相反，立法者选择了简洁和易于管理的方式，其解释道：“这一事实——期货合约市场不属于传统意义上兼具对冲和价格发现功能的模式——不应成为决定该合约是否由商品期货交易委员会（CFTC）监管的决定性因素。”

这些合约现在必须在CFTC注册的交易所交易，这些交易所被称为指定合约市场（或称“DCM”）。DCM将由CFTC监管，同时作为自我监管组织运作，作为执法规则的第一道防线，保护市场诚信。曾经削弱交易所在全国范围内运营能力的零散的州法律，将不再适用于这些联邦监管的交易所。

在明确的规则基础下，开创性的交易所运营商开辟了金融的广阔前沿，设计了许多如今广泛交易的合约，如天气、利率和股票衍生品。

观察这些市场在CFTC监管下演变数十年后，国会通过2000年《商品期货现代化法案》（简称“CFMA”）对CEA进行了进一步修改，以进一步保障该监管框架的前瞻性。我们很高兴今天邀请到前CFTC代理主席沃尔特·卢肯，他作为当时参议院农业委员会主席理查德·卢加的顾问，深度参与了该立法的制定。

CFMA用基于原则的监管框架取代了CEA遗留的处方性监管体系。该制度赋予市场参与者灵活性，使其在核心原则下运作，使创新能力不受硬性规则的限制。

最近，国会再次根据《多德-弗兰克法案》修订了CEA，扩大了该机构的权限，以更全面地涵盖掉期的领域。立法者还决定将商品交易在保证金、杠杆或融资基础上，向零售参与者提供的交易纳入商品期货交易委员会（CFTC）的监管范围，此类交易必须以期货形式在DCM上进行。

这些发展的结果体现在我们衍生品市场的庞大规模和深度上。1974年《商品期货交易法》颁布时，美国衍生品市场的名义价值仅为数千亿美元。如今，美国商品期货交易委员会（CFTC）监管着全球约1.2万亿美元名义价值一半的衍生品市场。 这并非偶然，而是美国监管体系与美国创新步伐同步的结果。

但不幸的是，我们的历史反映出，有时我们会迷失方向。由于担心这些合约成为操纵和破坏投机的工具，在1974年之前，美国禁止商品期权交易。关于国会在1958年《洋葱期货法案》中禁止洋葱合约的决定，以及2008年金融危机改革中引入的电影票房收入合约的禁令，也引发了大量争论。

* * *

今天，我们再次处于一个转折点。这是又一个决策时刻，我们的选择将塑造未来几十年的市场和机遇。

我们已经跨越了卢比孔河，站在金融的新前沿。这不是区块链、人工智能和预测市场等创新是否会改变我们的市场的问题。关键在于这项创新将在哪里发生，谁来制定规则。

美国可以加快并延续使我们的市场成为全球最强的监管传统，或者放慢脚步，让其他国家引领。我们可以对未来保持乐观，也可以恐惧。

在本届政府中，我们选择领导未来。在特朗普总统的领导下，美国不仅参与这一金融新前沿，我们还将塑造它。

今天，我将预报我们的创新议程，或者我称之为“金融新前沿路线图”（或称“路线图”）。

树立标准：世界加密之都的路线图

在前一届政府期，美国加密产业经历了反加密群体、去银行化、执法监管以及离岸交易所倒闭的风暴。2025年1月20日宣誓就职后，特朗普总统迅速兑现承诺，“解雇加里·根斯勒”，将美国打造为世界“加密之都”。

在之前的执法监管制度下，企业无法事先知道自己的行为是否合法，是否有罪或无罪，因为法律上没有明确的规则。

今天在场的许多人都是这种不合时宜的监管方式的受害者。你们创办了公司，创造了就业机会，投入了资本，努力遵守法律，结果却发现自己在一个规则可能事后改变的监管体系中摸索。这正是我们在香蕉共和国中看到的迫害类型。在美国这是不可接受的。

这就是为什么我与美国证券交易委员会的Atkins主席合作的原因，我们制定了一套清晰的加密资产分类法，为市场确定哪些类型的加密资产是证券，哪些不是。

我仍然希望国会能向总统提交两党加密资产市场结构立法，明确这一管辖界限，并确立加密资产现货市场的法定核心原则。如果法案未通过，我们还有其他工具，但我想说的非常清楚：实现这个行业未来保障的最重要一步，就是通过这项两党支持的法案。

通过《清晰法案》，这是防止另一个加里·根斯勒对在座个人和公司发起非法法律战的最佳方式。我敦促大家继续与国会山沟通，确保这项法案顺利通过。如果法案通过，我们准备立即开始实施。

如果《清晰法案》因民主党阻挠而继续停滞，CFTC将利用现有权限建立加密资产市场的监管体系。我们有责任为美国人民做这件事。

特朗普总统承诺将实现加密资产市场结构立法，如果国会不履行，我们将协助他实现。

我们将响应特朗普总统的号召，“制定一个未来适用的数字资产市场结构，它无法被加密货币仇恨者推翻。”

为此，我已指令CFTC工作人员开始探索规则，利用该机构现有权限为加密资产制定CFTC市场结构。这可能使现有注册和非注册的加密交易所都能被CFTC指定为一种称为加密资产市场的DCM，并在CFTC监管下的目的适用的规则下，提供杠杆或保证金的加密资产交易。

我还指令员工与链上金融协议的开发者合作，建立开发者在美国合法合规地提供协议的方式。彻底实现开发者保护的未来保障。

我们将给《清晰法案》投票空间，但如果民主党无法支持一项两党合作、体现两党妥协的成果，并最终将法案公平版本送交总统办公桌，那么请放心，我会指令CFTC工作人员迅速提出这些行业新规则。

赢得人工智能竞赛：计算市场主导的路线图

正如特朗普总统所说，“美国是人工智能竞赛的开端。而且......美国会赢得它。”

先进的GPU集群和计算能力的获取，越来越多地决定了谁能竞争、谁能创新，最终谁能领导。随着计算需求的增长，对能够高效分配稀缺资源和管理风险的市场需求也在增长。

如果历史教训能作为参考，现货、远期和衍生品市场的良好运作伴随着对稀缺且经济重要商品的需求而出现。计算技术也证明了这一点。透明市场能够将计算从昂贵且不可预测的输入，转变为具有可靠价格发现和有效对冲的商品，这将增强美国引领人工智能革命的能力。

美国的人工智能行动计划呼吁联邦机构通过改善金融市场，确保初创企业和学术界能够获得大规模计算资源，以应对这一至关重要的数字商品。

我们正在与商务部合作完成这项工作。我们的第一步是发布关于计算市场的置评请求，该请求于本周早些时候发布。随后，我们将考虑利益相关者的反馈，制定一套符合这些新商品市场的黄金标准监管框架。

正如美国市场帮助建立了支撑工业经济的商品交易金本位一样，我们也将为支撑情报经济的商品做同样的事。

预测期货：美国预测市场路线图

如今，预测市场正遭受与芝加哥期货交易所早期困扰的州和国家政客类似的攻击。尽管国会赋予CFTC对提供衍生品交易的DCM的专属监管权，许多州仍试图废除联邦法律，并将州的反博彩法律适用于DCM。

这些国家行为者令人遗憾地正遭受已故CFTC主席菲利普·麦克布赖德·约翰逊所称的NFS（名字固执综合症）的困扰。他解释说，NFS是一种知识疾病，使听众只听到某个词的开头部分，比如国债期货、大豆期货、石油期货、体育期货等。如果不治疗，患者可能会认为期货应该由监管NAME的机构来监管。当然，后果荒谬至极。

我很高兴地报告，我们CFTC这里没有NFS的困扰。这就是为什么我们将继续推动合法衍生品的负责任创新，并在法庭上捍卫我们的专属管辖权的原因。正如特朗普总统所说，“其他国家都在追求这种新型金融市场，我们希望保持领先地位。”

但我们不仅会捍卫我们的管辖权，还会通过为这些市场制定明确的规则来行使管辖权。

尽管一些被诊断为NFS的人可能会让你相信，预测市场并非新鲜事物。我们的章程明确规定，合同双方无法控制的事件、意外或情况属于商品范畴。这些商品的衍生品被称为“事件合约”，它们在我们的市场中交易了数十年。

然而，CFTC从未建立全面的监管框架，来应对这些产品相关的独特政策考量。相反，前几届政府选择视而不见，认为市场会消失，失败后又试图全面禁止这些产品。我们见证了与商品期权和加密资产类似的情况在事件合约中上演——监管机构试图禁止它们，迫使创新者将业务转移到巴哈马等海外地区。我们都知道这个故事的结局。

我们不会再在CFTC采取这种做法。以下是我们对预测市场的路线图：

首先，我们最近提出了对CFTC规则40.11的修订建议。虽然每份活动合约都必须满足核心原则且不易纵，但国会认识到某些类型的活动合约，特别是涉及战争、恐怖主义、暗杀、博彩和非法活动的合约，会带来额外的公共政策考量。CFTC有权在符合公共利益的情况下禁止此类合约。

然而，我们的法规并未定义“赌博”或“涉及”等关键术语，也未确立公共利益标准供我们考虑。因此，合约面临因任意意愿或政治偏见而被拒收的风险，DCM也被蒙在鼓里。

前任政府试图以公共利益为名禁止政治、体育和文化活动的活动合约——但从未明确界定“公共利益”到底是什么。在这种方式下，公众并非其利益的评判者，而是由委员会掌控者来决定。

我们拟议的CFTC规则40.11修正案，旨在通过定义关键术语和列举公共利益标准，以供委员会审议，来解决这些问题。

其次，我们提出了一项规则，旨在现代化完全担保活动合约的报告框架。该提案将建立一个持久的监管框架，为委员会提供监管这些市场所需的信息，同时消除不必要的复杂性和监管负担。

最后，我预计委员会将很快提出对CFTC法规第38和第40部分的一系列修订建议，以现代化管理DCMs的核心原则和上市规则，这些DCM包括列举活动合同并实施消费者保护要求。我们清楚地听到了公众评论者对零售消费者保护不足的担忧。这些修订还将明确产品治理、市场设计和激励计划的期望。

结语

在CFTC面前有很多工作要做。但我们被市场中正在发生的创新所激励。这在很大程度上要归功于今天在场各位的巧思。

你已经忍受了反加密群体、末日主义和大量传票。但你仍在美国继续建设和创新。

这就是我们邀请你们加入第一个创新咨询委员会的原因。凝聚美国建设和创新的人们，确保金融的新前沿留在美国土地上。

感谢大家的付出。我期待今天的讨论。