美国加密货币立法进入最后窗口期

未来两周将成为《清晰法案》在国会表决的关键窗口期，如果无法获得重要突破，该法案通过的概率将大为降低。

作者：郭丽琴，《财经》研究员

6月，美国加密货币立法再次进入冲刺时刻。这意味着，美国是否能通过首部涵盖所有类型加密货币监管的法律，结局已经近在咫尺。

5月下旬的休会期之前，美国参议院银行、住房和城市事务委员会（下称“美国参议院银行事务委员会”）突然针对《数字资产市场清晰法案》（下称《清晰法案》）举行了一场关键听证会，并以15:9通过了程序性投票。此后的6月1日，《清晰法案》被正式列入参议院立法议程，但幕后博弈随之升级。截至发稿，下一轮全体表决的具体时间尚不确定。

正式投票之前是多轮旨在凝聚共识的幕后谈判。6月的前三周，在多个行业团体的压力下，民主党和共和党议员就《清晰法案》进行了数次谈判，但均未能达成一致。在美学者孙远钊对《财经》分析称，从目前的局势来看，该法案争议太大，“还在ICU抢救”，如果预期通过的票数不够，参议院是不敢拿出来正式投票的。

与此同时，立法的时间窗口正在收窄。如果在未来两周不能再进一步，该法案的走向将岌岌可危。

参考前一年的情况，《清晰法案》的日程已然滞后。2025年6月17日，美国参议院结束冗长辩论后启动全体表决，以高票通过了《GENIUS法案》——在联邦层面为美元支持的支付型稳定币制定发行和运营规则。同年7月17日，美国众议院通过了该法案。一天后，经美国总统特朗普签署，《GENIUS法案》生效为法律。

尽管进展并不顺利，但白宫数字资产顾问帕特里克·维特于6月12日重申，特朗普政府计划于7月4日推动《清晰法案》在国会通过。他透露，目前各方正在努力解决一系列问题：包括协调两个委员会的《清晰法案》措辞、与民主党议员关于道德条款的谈判，以及非法金融措施相关的执法问题。这也意味着，从现在到8月国会休会前是唯一可行的立法窗口期。

随后的6月18日，共和党占据优势的众议院也开始表达支持立场。众议院农业委员会数字资产小组委员会主席达斯蒂·约翰逊称，如果参议院在 8 月休会前审议数字资产市场结构法案，众议院将迅速对《清晰法案》采取行动，从而消除其他程序上的不确定性。该表态显示，众议院为了支持法案的通过，将自身流程进行压缩。

这样一来，《清晰法案》能否在8月休会前成为法律，就要看参议院领导层能否在接下来1周-2周争取到足够的票数。

银行业称法案存在监管漏洞

《清晰法案》力求涵盖所有类型的加密货币，并为它们的发行、交易和监管制定统一的规则。

该法案的主要目的，是明确界定哪些加密货币属于证券，哪些属于商品，进而明确其监管主体属于美国证券交易委员会（SEC）还是美国商品期货交易委员会（CFTC）。

具体而言，《清晰法案》根据加密货币的成熟度或去中心化程度测试，将数字资产分为三个监管类别。在足够去中心化的网络上运行的资产（例如比特币、以太坊和 Solana）被视为商品，受CFTC管辖，可进行现货和现金交易。早期阶段以投资合同形式构建的代币销售被视作证券，仍受SEC监管，并需履行相应的披露义务。获准发行的支付稳定币将接受 SEC、CFTC 和银行业联合监管，并以《GENIUS法案》框架为监管基础。

但在所有围绕《清晰法案》的游说团体中，银行始终是最高调且强势的一方。

虽然知名预测机构Galaxy Digital的研究报告指出，若《清晰法案》生效为法律，预计将有数万亿美元的外国资本流入美国金融体系，足以弥补任何美国银行的存款因稳定币受到的影响，但银行业却不这么认为。

过去三周，美国银行业开始在最后的游说窗口期进一步施压，不再仅依靠美国银行家协会（ABA）发声。银行业目前最担心的是，该法案将允许加密货币公司向使用美元稳定币的客户提供经济奖励。他们还认为，像Coinbase这样的加密货币交易所会沿着硅谷创新的一贯路径：先用巨额奖励吸引客户，然后随着时间的推移逐步取消这些优惠，最终的结局是，大额资金会从银行流入至加密货币公司。

美国商业银行界的顶流摩根大通首席执行官（CEO）杰米·戴蒙率先下场，称摩根大通和其他银行计划反对目前版本的《清晰法案》。戴蒙支持区块链技术，并认为稳定币在跨境支付等领域具有实用价值。然而，让他担忧的是，加密货币公司能够向稳定币持有者支付利息或其他类似奖励，与此同时，该法案却缺乏足够的反洗钱（AML）、了解你的客户（KYC）保障措施，而银行一直都在遵守这些规章制度。他认为，提供稳定币收益的加密货币公司应该受到银行级别的监管。

戴蒙还再次点名批评了美国最大的加密货币交易所‌Coinbase的CEO布赖恩·阿姆斯特朗，称其正在华盛顿花费数亿美元，以助推该法案最终获得通过。戴蒙和阿姆斯特朗之间的紧张关系由来已久，但随着《清晰法案》越来越接近参议院全体表决，这种紧张关系正在公开爆发。

Coinbase迅速回应，否认自己正在从事类似银行的行为。他们在接受采访时表示，比如，证券账户、星巴克充值卡与银行账户都属于不同的产品，这些账户的监管方式也应该与银行有所不同。

6月10日，区块链支付公司Ripple（瑞波）的CEO布莱德·加林豪斯公开指责戴蒙“故意歪曲”《清晰法案》，是出于保护摩根大通支付结算业务的考虑。加林豪斯指出，摩根大通的支付结算业务每年创造约200亿美元的收入和超过50亿美元的利润。他还指出，摩根大通其实也运营着自己的区块链项目——JPM Coin和Onyx平台，其他大型银行，例如花旗银行，也开展了更多元化的加密货币业务。

6月17日，美国银行家协会旗下的非营利组织银行政策研究所（BPI）发布报告称，根据现有条款，某些托管机构（包括美国境外托管机构）、服务提供商、交易所（包括那些促进支付稳定币交易的交易所）、非托管钱包以及去中心化金融（DeFi）开发者、管理员和软件提供商将不受《清晰法案》的约束。因此，该法案对某些履行类似银行职能的加密货币机构施加了较为宽松的反洗钱/反恐融资（AML/CFT）义务，使其成为那些试图逃避执法部门或国家安全审查者的诱人选择。

其次，该法案并未明确授权美国财政部对混币器、比特币混合器和其他用于洗钱、恐怖主义融资和规避制裁的区块链应用进行制裁或监管。

BPI认为，这些漏洞不利于创新，反而有利于非法金融活动。如果国会想要对加密货币行业建立有效的监管，就必须弥补这些漏洞。

尽管包括杰米·戴蒙在内的美国银行高管持续批评法案漏洞，但熟悉谈判进程的人士透露，稳定币收益条款似乎不再是主要争议点，现在各方正在努力寻找平衡点。

立法博弈进入胶着状态

在美国，一项法案必须经众议院和参议院通过，再由总统签署，才能成为法律。

与2025年推进《GENIUS法案》类似，白宫设定了在7月4日前后签署《清晰法案》的目标，但更宽泛的截止日期是8月国会休会期前。在休会结束后，便已进入秋季，因与中期选举日程冲突，法案很可能面临彻底搁浅。

如前所述，美国参议院银行事务委员会于5月早些时候通过了该法案的修订版本；今年1月，参议院农业委员会也推进了他们的版本。目前，来自两个委员会的代表正在合并这两项法案，这是参议院全体审议前的重要一步。但是，目前这一步骤陷入了胶着状态。

在参议院的下一轮投票中，若不能获得100名参议员中的60票支持，将会陷入“冗长辩论”程序，增加法案通过的难度与变数。本届参议院中，共和党大约拥有53个席位，即使在特朗普政府的压力下，共和党团结一致，也仍然缺少大约7票。目前推进立法的一方正在争取7名民主党议员的支持者。

在目前的参议院，一项需要7张跨党派选票才能通过的法案，处于极度不确定之中。

在美国参议院银行事务委员会的首轮投票中，除了全体共和党议员，还有来自亚利桑那州的民主党参议员鲁本·加列戈和来自马里兰州的安吉拉·奥尔索布鲁克斯与委员会中的所有共和党人一起投票支持该法案。但他们同时表示，继续在下一轮投票中支持《清晰法案》是有条件的。

公开信息显示，民主党议员对法案支持的条件一致：调整特朗普本人及监管者的利益冲突和道德规范方面的措辞、稳定币收益规则、非法金融和反洗钱条款，以及对去中心化金融的保护。目前，立法者们正在寻找一份措辞更为精简的涉及利益冲突的条款，以争取7名民主党议员的支持，同时又不失去那些坚持现有版本的共和党议员基本盘。

有熟悉谈判进展的人士透露，立法者和行业参与者在立法实质内容上基本达成共识，讨论越来越集中在利益冲突和道德规范条款上，这些将限制政府官员在任职期间参与加密货币相关的商业活动。

此外，该人士透露，议员们现在争论的是执行问题：该如何执行这些限制措施，而不是这些限制措施是否应该存在。

这对于法案通过来说虽是一个积极信号，但2026年的立法窗口期确实短暂，如果未来两周不能解决争议，在国会休会之前，7月仅剩的两周工作日将不足以支撑接下来的立法流程。

在《清晰法案》立法程序获得推进的同时，加密货币在过去数月持续下跌。

例如，比特币在近期遭遇大幅回调，相较于历史高点下跌超过40%，市场观点普遍认为当前正处于熊市或“隐性熊市”的震荡调整阶段。6月5日，比特币一度跌破6万美元，创下2024年10月以来的最低水平，较2025年的12.6万美元历史高点下跌超过50%。

同时，比特币在6月21日时已跌至全球资产市值排名的第15位，而去年曾一度排名第5位。由于半导体行业的繁荣，科技股表现强劲，SK海力士的市值迅速增长，甚至有可能超过比特币。

孙远钊认为，“现在的立法进程完全是政治操作，恐怕已经与市场的变动没有太大的关系了。”